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为了加快推进城市内涝治理，2021年4月，国务院办公厅印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11号）（以下简称“实施意见”），明确提出了全国各地新老城区到2025年的工作目标和到2035年总体消除防治标准内降雨条件下城市内涝现象的要求。“行动计划”延续了“实施意见”用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题的指导思想，在总结经验教训的基础上细化了“十四五”全国内涝治理工作的具体方向和重点内容，对于推进以人为本的新型城镇化和城市更新过程中保障人民生命安全工作，实现高质量发展具有重要意义。

“行动计划”是对“实施意见”精神的落实。一是要统筹城市防洪和内涝治理，避免因洪致涝。城市排水防涝的能力与城市所在流域的蓄排能力、上下游城市的外排量等密切相关，所以需要构建城市防洪和排水防涝统筹体系。二是要统筹区域流域生态环境治理和城市建设，避免因雨致涝。一些城市为了短期内消除雨污混接造成的旱天污水直排和雨天溢流现象，不是追根溯源去开展雨污混接排查和改造，而是直接封堵排口，导致雨水无法排放而产生内涝。三是要统筹城市水资源利用和防灾减灾，避免雨水资源得不到有效利用。过去受理念的限制，侵占河湖时有发生，广场道路大面积硬化，导致雨水径流总量和峰值激增，加重了雨水管渠系统的负担，也阻碍了雨水在自然水系统中的循环利用。

“行动计划”是对“实施意见”任务的细化。一是细化了隐患排查的内容和要求，聚焦排水防涝设施、防洪工程设施、自然调蓄空间和排水防涝应急管理能力四个方面一一列出排查要点，突出了排水防涝工作之前摸清家底的重要性。二是细化了应急处置方面的要求，明确实施应急处置能力提升工程、重要设施设备防护工程和基层管理人员能力提升工程，为应急处置体系的建立划出重点，突出了增强应对超过内涝防治设计重现期降雨韧性的重要性。三是细化了责任分工，“行动计划”每一条都明确了牵头部门和配合部门，涉及十个国家政府职能部门和所有城市的人民政府，充分体现排水防涝需要多部门的协作，也体现了协作中的责权统一，突出了排水防涝工作的系统性。这些细化的内容源自对城市排水防涝工作经验教训的深刻总结，接地气，操作性强，也为支撑“实施意见”的目标实现奠定了基础。

全面摸清、系统认知城市现状排水防涝工程体系是开展内涝全面治理和突出重点的关键。

一是提高了排查的深度。此次“行动计划”除了要求排查河水倒灌顶托、设施缺失和破损等情况，首次提出设施能力的分析和评估，要分析“河道排涝与管渠排水能力衔接匹配”，要按排水分区评估“城市排水防涝设施可应对降雨量”。在掌握城市排水防涝系统能力基础上，对不达标的设施进行整改，对近期无法整改的设施采取临时防护和应急措施，对不同排水分区应对不同强度降雨编制分层级的应急预案，才能把内涝防治的资金用在刀刃上。这是在近十年各城市陆续编制排水防涝规划和系统化实施方案的基础上提出的，有些城市如对排水防涝设施基本信息尚未完全掌握，那此项工作的开展难度将会比较大。

二是加大了排查的广度。除了城市排水防涝设施的排查，还要求对城市防洪工程设施、城市自然调蓄空间和城市排水防涝应急管理能力进行排查。上海、深圳等沿海城市，在汛期经常面临风、暴、潮、洪碰头的情况；而重庆、昆明等山城，山洪入城占用城镇排涝通道的惨痛教训也时有发生。因此，“行动计划”强调要分析行洪河道行洪能力，研判山洪、风暴潮等灾害风险，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上涨，对城镇排水防涝系统产生顶托甚至倒灌，从而导致城市严重内涝。河湖水体、植被绿地等自然调蓄空间是水系统自然循环的必经通道，也是城市排水防涝工程中重要的蓄排空间，其排查工作可以结合海绵城市建设和黑臭水体整治工作统筹开展。

三是提升了排查的精度。“行动计划”中还进一步明晰了对城市排水防涝应急管理能力的排查要求，汲取了相关经验教训，特别强调排查城市供水供气等生命线工程防汛安全隐患，排查车库、建筑小区地下空间、各类下穿通道、地铁、变配电站、通讯基站、医院、学校、养老院等重点区域或薄弱地区防汛安全隐患和应急抢险装备物资布设情况。

城市排水防涝工程体系是一项系统工程，涵盖从雨水径流的产生到末端排放的全过程控制。现行国家全文强制性规范《城乡排水工程项目规范》GB55027-2022和国家标准《室外排水设计标准》GB50014-2021、《城镇内涝防治技术规范》GB51222-2017等排水防涝系列标准已明确规定，城市排水防涝工程应包括源头减排、雨水管渠和排涝除险设施等工程性措施和应急管理等非工程性措施，并应与流域防洪相衔接。

源头减排设施应对大概率、低强度降雨事件，通过“渗、滞、蓄、净、用”等措施，发挥控制径流污染、削减径流峰值和错峰排放的功能。源头减排设施的设计标准为年径流总量控制率，各地应明确年径流总量控制率对应的设计降雨量，保证在设计降雨量下不直接向城镇雨水管渠排放未经控制的雨水。源头减排的设计关键是下垫面、设施和溢流口三者标高之间的衔接，确保雨水径流首先排入源头减排设施，超过设计能力时顺利溢流，排入雨水管网。

雨水管渠设施应对短历时强降雨的大概率事件，承担雨水的转输、调蓄和排放，保证在设计降雨强度下地面不出现积水。雨水管渠的设计标准为雨水管渠设计重现期，各地应通过暴雨强度公式明确相应的设计降雨强度。《室外排水设计标准》GB50014按不同的城镇类型、不同的城区类型细分设计标准，如超大城市和特大城市中心城区要求3~5年一遇，中心城区的重要地区要求5~10年一遇，中心城区地下通道和下沉式广场要求30~50年一遇，以上海中心城区为例，雨水管渠设计重现期5年一遇，其对应的设计降雨强度58mm/h。目前我国设计标准与国际标准基本接轨，发达国际和地区为了应对气候变化、减少内涝风险，也在规划提高设施的排水能力，如日本东京2021年规划雨水排水设施标准从50mm/h逐步提高到75mm/h，但同样面临已建城区地下雨水管渠提标改造的难点，没法一蹴而就，而是需要系统谋划、统筹建设。因此“行动计划”以问题为导向，聚焦关键控制性措施，优先打通治理瓶颈：一是要求保证设施原有的排水能力，加强管网的清疏养护，避免设施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免设施功能丧失；严格限制人为壅高内河水位，避免下游顶托排水不畅。二是要求因地制宜提高设施能力，特别对于自排不畅的雨水系统，以及雨水排水标准高于周边地区的立交桥区、下穿隧道等易涝点，应按照国家标准，改造或增设泵站，提高排涝能力。

排涝除险设施应对小概率、长历时的极端暴雨，为超出源头减排和雨水管渠设施承载能力的雨水径流提供蓄排空间和最终出路。设计标准为内涝防治设计重现期，各地应根据排涝除险设施的类型（调蓄或排放），明确相应的设计降雨量。设计时，排涝除险设施和源头减排设施、雨水管渠作为一个整体系统校核，满足内涝防治设计重现期下地面的积水深度和最大允许退水时间。排涝除险设施规划建设中应完善城市河道、湖塘、排洪沟、道路边沟等排涝通道布局，不占用蓝线绿线，合理控制内河水位，保障自然调蓄空间，这也是统筹城市水资源利用和防灾减灾，避免逢雨季即涝、无雨即旱的现象。此外，还要根据排查情况，做好雨水管网和排涝除险设施在蓄排能力、平面布局和竖向标高的衔接。

除了健全排水防涝工程体系、提高设施建设标准，我们还要加强排水防涝设施的专业化管理和资金保障。长期以来，国内很多城市的雨水管渠处于“有人建、无人管”的状态。养护不到位，管渠淤积、堵塞等情况严重，分流制系统雨水管渠和污水管道混接严重，都大大削弱了设施能力；对地下排水设施的本底掌握不清、信息碎片化，导致雨水排水监管和管理工作无从下手。为此，“行动计划”着重提出要建立城市排水防涝专业化运维队伍并加强中央和地方资金保障。关键在于因地制宜推行“站、网、河（湖）一体”运营管理模式，鼓励将专业运行维护监管延伸至居住社区“最后一公里”，解决居住小区内雨水管网无人维护无人管理的痛点问题。同时，还应利用信息化数字化手段摸清本底，建立市政排水管网地理信息系统（GIS），实行动态更新，满足日常管理应急抢险等功能需要。目前，北京、上海、深圳、昆山等城市都已建立城市排水防涝设施信息管理平台，逐步实现设施可见、数据可溯、状态可知、工程可查。此外，排水设施的建设和日常管理还应与铁路、轨道交通、地下空间、道路等基础设施建设相协调，其他建设项目不得影响排水工程设施安全运行的要求。

近些年对城市内部降雨引起的内涝控制力有显著提升，而受灾严重事件一般和外洪进城、河湖水位过高影响城市排涝有很大关系，所以城市排水防涝与流域防洪的统筹体系是保障极端强降雨条件下城市排水防涝工程体系发挥其效能的重要载体。“行动计划”提出加快构建城市防洪和排涝统筹体系，包括实施防洪提升工程、强化内涝风险研判、实施城市雨洪调蓄利用工程、加强城市竖向设计和实施洪涝“联排联调”等方面。

首先要做好防洪与排涝设施能力的统筹。国家全文强制性规范《城乡排水工程项目规范》GB55027-2022明确规定，上游来水设计洪水峰值流量不应高于下游水体受纳能力，不应将洪涝风险转移至下游城镇。在流域（区域）防洪规划、城镇总体规划和城市防洪规划的基础上，应注重洪、涝、潮灾害统筹治理、注重同一流域不同区域的统筹治理，充分考虑流域沿线城镇排涝除险能力，以确定合理的设计洪峰流量、时段洪量和洪水过程线，为洪水流经城镇提供排水防涝规划的边界条件，如根据洪水过程线分析自排不畅的城市排涝河道，就应及时增扩排涝泵站。还要加强防洪工程建设，确保流域洪水位低于防洪标准时，外洪不入城。

其次要做好洪涝风险预判的统筹。在编制城市内涝风险图时，应结合气候变化和暴雨时空分布变化特征分析，及时修订城市暴雨强度公式。应确定不同洪水风险和城市内涝风险的对应关系，根据不同的外洪水位启动城市内涝风险响应。易受外洪影响的城市，应编制城镇洪涝风险图，相关评估成果可作为城镇空间规划和排水防涝规划的编制依据。参考国外经验，还可积极探索政府基本保障和商业保险相结合的洪涝灾害风分担机制。

三是要做好空间布局的统筹。水是不可压缩的，水往低处流，所以城市排水防涝与流域防洪规划要加强空间分配和竖向设计的统筹。在空间分配上，要保护并修复城市及其周边的河湖水系和生态空间，逐步恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，充分利用城市蓄滞洪空间和雨洪调蓄工程，提高雨水自然积存、就地消纳比例。在竖向设计上，要加强城市雨水管网与城市内外河湖之间水位标高和过流能力的衔接；对于现状低洼片区，通过构建“高水高排、低水低排”的排涝通道，优化调整雨水排水分区；对于新建地块，合理确定竖向高程，避免无序开发形成新的积水点。

四是要做好洪涝“联排联调”。要健全流域联防联控机制，加强对降雨统计、气象预报、降雨产汇流、河湖水位等重要水文特征和数据的信息共享，统筹防洪大局和城市安全，依法依规有序实施城市排涝、河道预降水位。

以武汉市为例，2016年以来，武汉市加强排水防涝基础设施短板建设和维护，十三五期间排涝能力达到3782m³/s，较“十二五”实现倍增；积极构建城市水网，推进退塘还湖，让雨水留得住排得上，在十三五期间锁定湖泊面积867km2，湖泊岸线长度2947km。实施洪涝联排联调，2020年汛前，城区主要调蓄湖泊水位较常年水位降低0.5m~1m左右，腾出调蓄容积约1亿立方米；汛中，在确保长江外洪不入城的前提下，根据降雨量、河湖水位、泵站运行负荷等信息，实施湖泊水位精细化控制，做到雨水“随降随排”、湖水“随排随降”。通过联排联调，2020 年南湖、汤逊湖基本控制在安全水位以下，周边没有出现积水，而2016 年两湖一度湖水满溢致使周边小区积水超过2周。

严重的城市内涝会引发交通中断、基站通讯中断、二次供水中断等事故，严重影响居民的正常生活。郑州“7·20”特大暴雨灾害中，气象部门5次发出红色预警后，部分相关部门应急措施未完全到位，造成了巨大的损失。目前，我国城市排水防涝工程仍存在建设短板明显，设施能力不足等问题，同时还面临全球气候变化、极端强降雨频发的挑战，因此“行动计划”提出实施应急处置能力提升工程、重要设施设备防护工程和基层管理人员能力提升工程，完善城市内涝应急处置体系，提升城市应对超标降雨的韧性，筑牢人民生命财产安全和城市防汛运行安全底线。

应急处置能力提升方面，要求建立城市洪涝风险分析评估机制，提升暴雨洪涝预报预警能力，完善重大气象灾害应急联动机制和综合及专项应急预案。随着技术的发展，气象暴雨预报精度越来越高。中国气象局近日启动气象灾害（暴雨）预警信号优化调整工作，各级气象部门将根据本地实际情况增加雷雨（暴）大风预警信号，将1小时雨强纳入暴雨预警信号标准，实现了和雨水管渠设计重现期标准的衔接。城市排水防涝工作也需要相应地完善应对短历时强降水应急方案，提高规范性和针对性。

重要设施设备方面，要求加强配备移动泵车、“龙吸水”排水抢险车等专业抢险设备，强调了在地下空间出入口、下穿隧道及地铁入口等生命线工程和重点防涝区域设置应急挡水防淹设施设备。各地在应急排水能力方面都做了较好的探索。昆山市在《城市排水（雨水）防涝综合规划2014~2030》中要求中心城区核心区应急排涝能力每平方公里不低于100m³/h；各区镇至少要配备1台抽水能力不低于500m³/h的移动泵车；2020年武汉市为应对汛期，配备移动泵车、“龙吸水”等设备，总排水能力达到82.5m³/s，大大提升应急排水能力。

此外，在基层管理人员能力提升方面，要求加强对基础设施运营单位和社区、物业基层管理的指导培训，提升其应急处置能力。同时增强公众防灾避险意识和自救互救能力，做到突发应对事件临危不乱、有章可循。

城市排水防涝工程是系统工程，需要伴随城市化发展持续推动，解决内涝问题不能一蹴而就。“行动计划”指导我们用5年的时间，用系统和精准的措施，让老百姓有获得感和幸福感。在这个基础之上，我们要久久为功，持续加强城市建设的系统性、整体性和协调性，做好内涝防治。